Desde hace algún tiempo, muchos años, la invocación al problema de la “Tasa fiscal sobre el Juego” es una manifestación recurrente en todas las reuniones profesionales y empresariales a las que tenemos ocasión de asistir en torno a la actividad empresarial de los juegos de azar. Es porque esta “tasa” es uno de los factores más importantes y determinantes de esta actividad. Un tributo especial y adicional a los otros muchos que gravan numerosos aspectos de nuestras vidas.
Cientos de comentarios y artículos se han escrito sobre este especial tributo desde su aplicación a los denominados juegos de suerte, envite y azar, en 1977, cuando finalizaba un largo paréntesis prohibicionista en nuestro Derecho y se abría una nueva etapa de explotación empresarial privada. Como las dos caras de una misma moneda, se ha considerado que esta “Tasa Fiscal sobre el Juego” es inherente a la correlativa autorización para llevar a cabo la actividad, y es así como todavía se define la primera posibilidad que recoge el hecho imponible.
La vieja “tasa” tiene que cambiar.
Pero muchas cosas han cambiado desde entonces, en estos 36 años, y aunque el “hecho imponible” y el “sujeto pasivo” siguen siendo los mismos, casi todos los demás elementos y presupuestos tributarios han cambiado, y se hace necesaria una reformulación desde todos los puntos de vista. A día de hoy ¿Qué es realmente esta “tasa”? ¿Qué supuestos contempla? ¿Qué diferencias existen entre las realidades a las que se aplica? ¿Quién debería soportarla? ¿Qué Administración debería aplicarla y recaudarla? ¿Cuál debería ser el importe más justo a pagar? ¿Debe la “tasa” incluirse en el entramado y los objetivos de una política tributaria más amplia?.
Si algunas de las preguntas anteriores son de carácter prospectivo, de oportunidad, o a futuro, muchas de ellas deberían haberse contestado ya hace tiempo. Hubo hace algunos años un peregrinaje judicial en torno a ciertos excesos legislativos impulsados desde sucesivos Gobiernos que navegaban desde una concepción prohibicionista de los juegos de azar, y se logró la anulación judicial y constitucional de varias normas que sobrepasaban algunos límites constitucionales o de legalidad ordinaria.
Pero no se consiguió llegar al meollo de la cuestión, por el cicatero sistema judicial español, como en otros casos encallado en una verdadera “burbuja” según he llegado a advertir en otros artículos. A pesar de las advertencias de muchos estudiosos y miembros de la doctrina que consideraban la técnica de la Tasa como una verdadera aberración, lo cierto y verdad es que ha sido difícil o imposible llegar al fondo; a título de ejemplo, el Tribunal Supremo ha rechazado estudiar ni un solo recurso relativo a la Tasa aplicada al juego del bingo, por la pura y simple razón de que la cuantía de una reclamación judicial ha de computarse por el importe de la unidad del “cartón” (que nunca llegó a ser de más de 6 Euros) y no a la totalidad de lo que se impugnaba ( que puede ascender a varios millones de Euros). Además, prácticamente todos los Tribunales ante los que se han invocado numerosas razones de inconstitucionalidad se han negado a plantear ninguna cuestión ante el TC, a salvo de los mencionados excesos acaecidos en 1990 y 1996; y lo mismo respecto a las posibles cuestiones prejudiciales ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea alegadas respecto al marco normativo de la UE. Y solo estos Tribunales pueden hacerlo, no el particular recurrente.
La dificultad de abordar cualquier cambio real de la tasa
Desde que estas vías judiciales se cerraron, allá por el año 2005, cualquier intento de modificación está absolutamente bloqueado ante la inamovilidad de la Administración Tributaria del Estado Central o de las CCAA que temen cualquier modificación desde sus respectivos puntos de interés. El Estado, con ser “titular nominal” y no recaudar nada se limita a callar e hibernar “por si acaso”; las CCAA, ante el temor de disminuir sus recaudaciones o ser acusadas por la población en general de bajar impuestos a las empresas de juego, solo responden de forma alambicada y distorsionante año tras año modificando y parcheando en su jurisdicción lo que sigue siendo lo mismo en el fondo, pero cada vez más esta Tasa, un verdadero “puzle” normativo y un verdadero “frankenstein” tributario.
Basta recordar que en estos momentos hay aparentemente 3 “Tasas de Juego” técnicamente distintas y vigentes, la procedente de un Decreto de 1966, la del Decreto Ley de 1977, y la de la Ley de 2011, pero a su vez contemplan varios sistemas de aplicación distintos en función de cada juego, o de las manifestaciones del juego en establecimientos físicos o en vía online, o que el juego se explote en una Comunidad Autónoma o en otra. Múltiples sistemas de devengo, de cálculo de base imponible, de cuotas, de tipos, de bonificaciones o exenciones, de formas y plazos de pago, e incluso de la posibilidad de ser aplazadas o no las deudas exigibles resultantes. Si a esto unimos las dificultades que se plantean en torno a la incompatibilidad con otros tributos como el IVA, o a las recientes reformulaciones del IRPF aplicable a los premios obtenidos, lo cierto es que el complejo sistema requiere de la presencia de verdaderos “expertos en tasa de juego a tiempo completo” para una correcta comprensión del conjunto, si es que se quieren dar pasos hacia alguna dirección que permitan clarificar la situación y obtener respuestas congruentes a las preguntas anteriores.
Los “tambores” del cambio de la tasa
Recientes llamadas de atención y alarma en la situación de crisis en que nos movemos conducen a una especie de consenso en que algo hay que hacer, y no solo ya desde las exigencias que se plantean para el hipotético desembarco de grandes proyectos inversores en establecimientos de juego (Eurovegas, BCN World, y antes Reino de D.Quijote o Gran Scala), sino también desde el recientemente denominado y autorizado sector del juego online que afronta la inviabilidad de su negocio al tener que tributar en la manera actual; o a la ausencia de criterios para solucionar el gravamen de los juegos supraautonómicos. Pero sobre todo la desaparición de muchas empresas de los tradicionales establecimientos de juego, o estar al borde del abismo, y la consiguiente disminución de las recaudaciones tributarias por parte de las Haciendas territoriales parecen haber desempolvado la necesidad del cambio y reforma, hasta el punto de que las propias Administraciones autonómicas plantean que esto hay que abordarlo, y de manera urgente.
Se ha instituido la sensación de que la modificación o la reforma puede llegar de una manera un tanto curiosa como que a la hora de legislar, alguien se equivoque en una coma, o que se introduzca una enmienda en el último minuto en la Ley de Acompañamiento Presupuestario de cada año, sobre la que nadie explique nada; o que incluso se apruebe sin debate, o aparezca publicada en el B.O.E. en una corrección de errores. Se buscan “expertos” por aquí y por allá que puedan enderezar la situación, pero lo cierto es que no se otean oportunidades para abordar una reforma plena y real.
La Tasa sobre los juegos de azar, es un Tributo estatal, y cedido a las CCAA en cuanto tenga un hecho imponible localizable territorialmente y por ello enmarcado en una gran parte dentro de las Haciendas Autonómicas que disponen de casi el 100% de su recaudación actual, por lo que el cauce natural en el que este barco a la deriva puede reconducirse está en los foros e instituciones donde se discute y decide la Financiación de la Comunidades Autónomas. No en vano todo el esquema normativo depende de la estructura de las Leyes de Financiación y de Cesión de Tributos a las CCAA. Y el esquema constitucional pasa por que cada 5 años este sistema se revisa, se discute y en su caso se renueva, aún con muchas discusiones y discrepancias.
No se tienen noticias de que en este foro, constituido en estos momentos alrededor del Consejo de Política Fiscal y Financiera y sobre el que de vez en cuando se oyen algunas noticias en términos de desencuentros o ásperos debates, se discutiera nada, ni estuviera en su agenda nada sobre la Tasa Fiscal sobre el Juego. En alguna de sus propuestas quinquenales alguien recordó la particularidad de esta Tasa, y derivó hacia un sistema inicial de cesión recaudatoria, y luego esta cesión se amplió a la gestión y finalmente a su plena regulación normativa, o sea, derivando prácticamente hacia una cesión total y sin condiciones que ha desembocado finalmente en un escenario de troceamiento territorial. Esta fue la causa por la que en 2011 hubo que parchear a toda prisa su aplicación a los supuestos de los juegos por canal online, mediante la cual, ni aún estando en uno de los supuestos de la cesión, su recaudación estatal se trocea con destino a las CCAA en función de la proporción territorial de los respectivos jugadores.
La Comisión de expertos para la nueva LOFCA
Pero estamos a las puertas de un nueva revisión quinquenal de aplicación de la LOFCA, y por otras muchas razones ajenas a toda la problemática planteada, aunque sí común en sus raíces, estamos en unos momentos en que, de nuevo, se debe y se va a replantear y discutir todo el Sistema de Financiación, y los vientos de Reforma de la totalidad del Sistema Tributario se han convertido en una verdadera tempestad que tiene que abordar el Gobierno, esta vez imposibilitado de lidiarla mediante un Decreto ley a convalidar luego por las Cortes Generales. Y por ello ha nombrado una denominada “Comisión de expertos para la Reforma Tributaria”, en el Consejo de Ministros de 5 de Julio pasado, con el mandato formal de presentar un Informe para el mes de Febrero de 2014, que es el que presuntamente servirá como base para llegar a algún acuerdo y tomar alguna medida poco después.
He escuchado en recientes reuniones sectoriales, y en palabra de los responsables tributarios autonómicos, confesar que se encuentran atados de pies y manos para liderar, ni siquiera introducir modificaciones de calado en la tributación del juego y tienen muchas razones en decirlo y en invocar a esta “Comisión de expertos” como una oportunidad para canalizar este clamor que se extiende por doquier. Pero ….. ¿quiénes son los expertos incluidos en esta “Comisión” que podría tener tan grandes influencias en la solución a los problemas de la Tasa Fiscal sobre el Juego?. Examinada la lista y ante la certeza de estar ante prestigiosos académicos juristas, expertos en Derecho Tributario, o economistas expertos en Finanzas Publicas o Ciencias Empresariales, sin embargo no encuentro ni una sola publicación, informe o estudio particular de alguno de ellos que examine de forma profunda o superficial nuestra debatida y vilipendiada “Tasa Fiscal sobre el Juego”, muy probablemente inexistente en la agenda de trabajo de la Comisión.
De ahí que, ante esta nueva oportunidad que se presenta para acometer alguna línea de trabajo mínimamente eficaz, me haya permitido titular este artículo a modo de anuncio, resaltando la clamorosa ausencia: “SE BUSCA EXPERTO EN TASA DE JUEGO”.
Madrid.11 de Noviembre de 2013
Socio de Loyra Abogados. www.loyra.com
Artículo publicado en algunas de las principales revistas del sector: Sector del Juego, elRecreativo y Joc Privat
