En estos tiempos de excepcionalidad son muchos los que se quejan de los excesos de gobernabilidad por parte del Gobierno Central y de la concentración de poderes en una situación jurídica de “estado de alarma” adoptado como consecuencia de la crisis sanitaria del Covid 19, situación y estado no obstante previstos en el Ordenamiento jurídico vigente.
Algunos se sorprenden de que, de un plumazo y después de una reunión en la Moncloa, se despoje a los ciudadanos de ciertos derechos fundamentales y se restrinjan libertades básicas como la de circulación. En otra dirección, desde algunas Comunidades Autónomas se muestra perplejidad por avocarse en tal estado muchas de las competencias que habían interiorizado como “propias”, supuestamente procedentes de una especie de primigenia soberanía federalizada.
Pero está todo, o casi todo, previsto en la Constitución y por la Ley Orgánica de desarrollo en 1981, y previstas las formalidades de aprobación, mediante un simple Decreto, sin tramitación ninguna previa, y el sometimiento inmediato al Congreso de los Diputados. El poder legislativo y soberano conserva toda su potestad y, aún con las debidas prevenciones materiales para prevenir contagios víricos es este caso, debe funcionar plenamente en esta situación.
El Decreto y declaración tiene una vigencia temporal limitada a 15 días, y se adopta bajo procedimiento formal y garantía. Se gobierna así mediante una especie de “Acuerdo equivalente a una Ley”.
Acuerdos con “pretensión de Ley\» dictados por varios Gobiernos de CCAA
Veamos ahora cómo, en bastantes casos de Comunidades Autónomas, en numerosas reuniones de los ejecutivos autonómicos desde finales de 2018 se ha venido acordando una denominada “suspensión” de la concesión de nuevas licencias y autorizaciones en materia de juegos, en muchos casos a través de meros “Acuerdos”, que, por el contrario, carecen de soporte alguno en el edificio jurídico sobre el que está sustentada la acción administrativa de intervención de esta actividad empresarial.
Sin ninguna formalidad previa ni garantía alguna. En algunos, con referencia a límites temporales indefinidos, o con fecha fija prorrogable sin ninguna condición.
Esta forma de gobernar, mediante “Acuerdo general”, ni esta contemplada en las leyes generales que regulan los respectivos órganos de Gobierno, ni en las leyes específicas de juego, y no pasarían de ser, de aplicarse la doctrina y jurisprudencia sobre esta cuestión, más que meras órdenes o instrucciones a los funcionarios encargados de la tramitación de licencias, y además en contravención con los Reglamentos que, siendo disposiciones generales, enmarcan el derecho de los particulares a la obtención de las distintas licencias y autorizaciones que regulan y siguen estando a disposición de los solicitantes. La actividad empresarial relacionada con los juegos de azar es una “actividad de suyo libre”, así opinaba el Tribunal Constitucional desde muy temprano, y después los Tribunales de Justicia.
De manera que nos encontramos con Acuerdos que pretenden ostentar un rango superior a los Reglamentos administrativos generales, algo así como “Acuerdos con rango de Ley”.
La limitación de otorgamiento de licencias de juego en varias CCAA
Consecuencia de un dudoso “estado material de alarma”, distinto y previo al ahora formal causado por el Covid 19, y fomentado en campañas y bulos de diversa índole e intención, muchas Administraciones Autonómicas, en una especie de carrera atropellada entre Gobiernos, ya han adoptado de un tiempo a esta parte medidas de diversa naturaleza, normativas o no, con la excusa de llevar a cabo una “planificación” de estos sectores empresariales, en muchos casos ya existente, pero sin atenderla previamente ni haberle dado antes mayor importancia. “Planificación” que está prevista en casi todas las Leyes de Juego autonómicas, pero que los Tribunales ya han advertido que debe abordarse con todas las garantías legales. Recordemos los principios y requisitos legales y constitucionales: libertad de empresa, motivación, proporcionalidad …. y forma ….. o sea, que deben adoptarse mediante normas reglamentarias (Decreto u Orden); y ser sometidas a las normas y garantías de elaboración de todo Reglamento.
Hay un primer grupo de Comunidades que, de una forma u otra, han respetado y mantenido, aun alambicadamente, las formalidades requeridas en estas intervenciones. Así podemos citar:
El Consejo de Gobierno de Extremadura aprobó, fulminantemente, el Decreto Ley 1/2019, que posteriormente fue convalidado por la Asamblea extremeña, introduciendo numerosas limitaciones al otorgamiento de nuevas autorizaciones de salones de juego y locales de apuestas (no suspendiéndolas absolutamente).
El Consello de la Xunta de Galicia hizo lo propio el 16 de mayo de 2019, pero a través de un mero “Acuerdo” suspendiendo el otorgamiento de nuevas autorizaciones de salones de juegos y locales de apuestas; claramente provisional, porque inmediatamente tramitó un Decreto autonómico que cristalizó el 4 de Julio en el Decreto 72/2019. Y luego la Ley de Medidas Fiscales para 2020 determinó legalmente el número máximo de estos establecimientos en Galicia impidiendo, de hecho, nuevas solicitudes.
El Consejo de Gobierno de Madrid, por su parte aprobó la suspensión de la concesión de nuevas autorizaciones de apertura de bingos, salones de juego, zonas y locales de apuestas, en el Decreto 21/2020, de 26 de febrero, después de su tramitación urgente y con efectos retroactivos a la fecha en que se conoció, a través de su Web, el comienzo de la tramitación. Al menos en este caso se cubrió el expediente y se sometió a consultas y garantías que toda disposición general merece.
En Cataluña hace mucho tiempo están fijadas las limitaciones numéricas a modo de “planificación que impedían en la práctica casi cualquier nueva autorización o licencia, o las hacen muy restringidas. Modelo que finalmente se asentó después de un peregrinaje judicial.
Pero en otras Comunidades Autónomas no ha habido tanta suerte en materia de garantías, en esta loca carrera por limitar el ejercicio de una actividad empresarial regulada en todas ellas hasta la extenuación, y así encontramos varios Acuerdos de Gobierno publicados en los respectivos Boletines oficiales, esta vez en su llamativo apartado de “Otras disposiciones”, destinado a todo aquello que no puede catalogarse dentro de la categoría reglamentaria general. La creciente lista incluye al menos hasta ahora las siguientes:
En Murcia, el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 19 de septiembre de 2018, que suspendió el otorgamiento de nuevas autorizaciones e informes favorables para la explotación de salas de bingo, salones de juego y locales de apuestas hasta tanto fuera aprobada su planificación. Año y medio después, nada se sabe de ella.
En Navarra, el Acuerdo del Gobierno de Navarra de 30 de octubre de 2019 procedió a suspender la concesión de nuevas autorizaciones para la apertura de nuevos establecimientos de apuestas, salones de juego y bingos, con una duración de 6 meses
En La Rioja, la Resolución 78/2019 publicaba el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 12 de noviembre de 2019 de “planificación urgente”, temporal y transitoria de las autorizaciones de salones de juego (máximo 34) y tiendas de apuestas (máximo 8) por un plazo de 6 meses.
El Consejo de Gobierno de Castilla La Mancha ya tenía por costumbre limitar, mediante simple Acuerdo del Gobierno, la concesión de nuevas autorizaciones para máquinas y de licencias para establecimientos de juego, así que tuvo fácil reproducir otro Acuerdo posterior el 11 de diciembre de 2019, publicado el 18 siguiente el D.O.C.M., que planifica directamente esta actividad desde 2020 a 2023.
En Asturias, el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 14 de noviembre de 2019 prorrogaba por otros 8 meses el Acuerdo anterior de 26 de marzo de 2019, en el que se suspendía la concesión de autorizaciones de apertura de establecimientos de juego por idéntico plazo.
En Illes Balears se publicaba el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 10 de enero de 2020 por el que se acordaba “iniciar la planificación general del sector del juego“, y se suspendía el otorgamiento de nuevas autorizaciones de casinos, bingos, salones de juego, zonas y locales de apuestas.
Y en el País Vasco, donde existe una “planificación por Decreto” la Resolución de 14 de enero de 2020 también publicaba el Acuerdo del Consejo de Gobierno del mismo día sobre la revisión de la planificación anterior y se “suspendía” la tramitación de nuevas solicitudes de autorización o modificación de locales de juego, y de nuevos permisos para máquinas de juego.
Al menos en estos 7 casos últimos se ofrecía como garantía un posible “recurso de reposición” o incluso recurso contencioso administrativo, como cabe contra todo acto administrativo individualizado.
Además de los anteriores, en Canarias, donde ya existe una planificación muy concreta sobre establecimientos de juego, y en estudio y análisis su modificación desde hace varios años, el Decreto Ley 3/2010 de 5 de marzo acuerda la suspensión del otorgamiento de nuevos títulos habilitantes para salones de juegos y locales de apuestas hasta que la planificación se apruebe definitivamente. Al no haberse convalidado en el plazo estatutario por el Parlamento Canario (en estado de “cierre”), tal Decreto Ley en realidad no ha adquirido rango legal definitivo, y se ha optado por el Gobierno Canario por aprobar un nuevo Decreto Ley, con algunos añadidos, que probablemente seguirá el mismo camino.
Por último, en Cantabria, mediante la Resolución de 3 de abril de 2020 se publica el Acuerdo del Consejo de Gobierno del anterior 19 de marzo, en el que se suspende la concesión de autorizaciones de funcionamiento de nuevos salones de juego y locales de apuestas en tanto se aprueba una nueva Ley del Juego. Sin considerar ya, siquiera, la posibilidad de un mero recurso. Y su publicación ha sido relegada en el Boletín oficial, al apartado de “Varios”.
Las Comunidades Autónomas que por ahora no se han pronunciado tan abruptamente con drásticas medidas de esta naturaleza, salvo error u omisión, son Castilla y León, Aragón, Comunidad Valenciana y Andalucía, que por unas u otras razones ya han limitado reglamentariamente las escasas posibilidades de nuevas aperturas.
Alarmas verdaderas, alarmas ficticias
Todas las medidas y acciones antes descritas dicen haberse fundamentado en una situación de \»alarma\» social y sanitaria.
La impresión generalizada es que la actual alarma, esta sí real y de carácter sanitario, causada como consecuencia de la pandemia mundial de Covid 19, ha enterrado y desenmascarado la artificiosidad e irrelevancia de la otra, la “alarma antijuego”; y los respectivos Gobiernos que intervienen y limitan las actividades empresariales relacionadas con el sector económico del juego en sus respectivos territorios van a tener que reorientar el rumbo, y concentrar su actividad ante la otra gran alarma y urgencia ya perceptibles entre nosotros, la alarma económica.
La fuerza del sector económico de los juegos de azar, y en particular el de los establecimientos presenciales, ha sido y es intensivo en puestos de trabajo y generador de ingresos tributarios especiales a las arcas públicas, enmarcado en el contexto de las actividades de ocio, especialmente en simbiosis con el sector de hostelería. Esta evidencia hace ineficaces e ineficientes, e incluso ridículas ahora, todas las acciones limitadoras antes relatadas.
Por el contrario, la acción pública en su faceta de fomento de la actividad económica deberá acometer e incentivar tanto el mantenimiento como la generación y apertura de cualquier actividad considerada lícita, dejando aparcados los prejuicios y tendencias limitadoras iniciadas.
Los Gobiernos de las CCAA, en cumplimiento de su naturaleza de servicio público, van a tener que arrimar el hombro que le corresponde en la búsqueda de cada euro, allá donde esté, y ésta debe ser su prioridad en los próximos tiempos. En ello se va a jugar la siguiente partida.
Madrid, 20 de abril de 2020. Trigésimo octavo día del estado de alarma por Covid 19.
Carlos Lalanda Fernández.
Loyra Abogados
www.loyra.com
