A principios de 2019 la Ministra de Hacienda criticaba los Presupuestos del Estado heredados de su antecesor Montoro por contener una plaga de “artefactos contables”(luego matizados como “artificios” o “triquiñuelas” contables) con el fin de desviar la atención, ocultar defectos o falsas promesas, o cumplir con fórceps las ratios presupuestarias obligatorias.
Ya advertíamos por aquel entonces que ni ella misma se libraba de tales recetas, refiriéndonos en particular a las modificaciones que pretendió introducir en el Proyecto de Presupuestos para 2019 en relación a la Tasa Administrativa (distinta al Impuesto sobre las Actividades de Juego) que se recauda de los operadores de juego online, incluida la propia SELAE como empresa operadora de apuestas mutuas. El decaimiento del Proyecto hizo fracasar el intento de redireccionar a la Dirección General del Juego, en su propio Ministerio, una parte de la recaudación de la jugosa Tasa.
Pues bien, en los Presupuestos del Estado para 2021 la medida se reitera casi textualmente y conviene reexaminarla por su interés.
La intención del Proyecto
En el Proyecto de Presupuestos aparece una nueva partida de “asignación finalista”, mediante la introducción de una nueva redacción del Art. 49.5. f) de la Ley del Juego:
Disposición Final VigésimoSegunda:
“ f) 0,75 por mil de los ingresos brutos de explotación, de los cuales el 25% se afectará a reforzar los medios materiales, instrumentos e inversiones necesarias para acometer iniciativas de prevención, comunicación , sensibilización, intervención, y reparación que faciliten las prácticas de juego responsable y mitiguen los efectos indeseables producidos por una actividad de juego no saludable, así como la realización de estudios memorias y trabajos de investigación en la materia”.
Y se acompaña de otra Disposición Adicional Décimo Tercera en la que se determina cómo autorizar esta partida, adicional a las ordinariamente asignadas a la DGOJ, ahora ya en el Ministerio de Consumo.
No puede cuantificarse con exactitud el importe de esta partida, pero estas tasas administrativas ascendieron en 2019 a 18,98 M€ en su conjunto, por lo que el 25% equivaldría a 4,74 M€, a destinar a dichos fines materializándolo a través de procedimientos de contratación pública y licitaciones de diversa índole y cuantía.
Y así cada año, ya que no estamos ante una medida de vigencia anual, sino modificadora de la Ley del Juego, si es que finalmente los Presupuestos para 2021 se aprueban con el texto propuesto.
La proyectada reutilización de dichos ingresos , que supone incrementar la capacidad de gasto de la DGOJ casi un 80% suscita, sin embargo, ciertas dudas que conviene puntualizar haciendo un breve análisis del régimen legal de dicha “tasa” y de las consecuencias de dicha modificación.
Los ingresos y gastos de la Dirección General de Ordenación del juego
Hay que dejar claro ante todo que el gasto que genera el funcionamiento de la Dirección General del Juego no depende de la obtención mayor o menor de ingresos tributarios extraídos a los operadores de juego licenciados. Desde el punto de vista financiero tributario, una Dirección General de un Ministerio no genera “ingresos” porque no es un órgano recaudador, pero sí gastos, y estos son los que están Presupuestados cada año en su programa.
En el Proyecto de Presupuestos para 2021, la DGOJ (ahora en el Ministerio de Consumo) aparece en el programa de Gasto 496M, con una asignación de 6 Millones de € (incluye gastos de personal, gastos corrientes e inversiones). Y eso es lo que puede “gastar” para subvenir sus necesidades presupuestadas. Así ocurre con todos los centros de gasto.
Los ingresos recaudados por las actividades de juego no tienen en general carácter finalista.
Conviene aclarar también que la cifra de este gasto asignado a la DGOJ nada tiene que ver con los recursos a recaudar procedentes de las actividades, empresas y particulares sobre los que recae su acción administrativa o política, y que son inmensamente mayores como veremos.
Para mayor claridad de las magnitudes de estos recursos económicos, los recaudados por el Estado a los operadores de juego por unas u otras vías, se incluyen en variadas partidas de ingresos de los Presupuestos. En grandes números, corresponden a varios grupos distintos:
- Los ingresos que genera, como ingreso patrimonial, el beneficio de SELAE (para 2019 los dividendos para el Estado han supuesto unos 1.777 M€).
- Los que genera el Impuesto sobre el Juego de la Ley 13/2011 de Regulación del juego. Y que ascendieron en 2019 a 145 M€
- Los que generan las tasas administrativas por las prestaciones de la propia DGOJ. Citadas en este comentario, y que según la memoria de la propia DGOJ ascendieron a 18,98 € M€ en 2019.
- Los que provienen de las multas impuestas en materia de juego (32,4 M € en 2019).
- Por último, los que se generan por el IRPF de los jugadores; y por parte de las empresas, el IAE, el Impuestos de Sociedades, el IVA, etc, que son las ordinarias de cualquier actividad. Incuantificables a priori.
- No contamos aquí las Tasas de Juego por juego presencial que se recaudan por las CCAA, RD Ley 16/1977, que engrosan sus Presupuestos respectivos y que en su conjunto ascendieron a 1.337 M € en 2019 (Anuario del Juego 2020 UC3M)
Al igual que en la mayoría de los Países de nuestro entorno, en el Ordenamiento Presupuestario español, todos los ingresos presupuestarios previstos no tienen asignada una finalidad o destino concreto, a salvo que una Ley así lo decida (Art. 27.3 de la Ley General Presupuestaria), de manera que los recursos procedentes de los recursos y tributos del juego se destinan en su mayor parte a las necesidades genéricas del Presupuesto (pago de pensiones, personal funcionario, pago de deuda, transferencias para educación, sanidad, justicia, y otras partidas generales como la defensa, la maquinaria burocrática en general, etc.). En el año 2021 se destinarán además de forma excepcional a todo tipo de ayudas y compensaciones derivadas de la enorme crisis económica derivada de la pandemia Covid 19.
Por excepción, hay dos ingresos “finalistas” identificados en el sector de los juegos de azar.
En relación con las actividades económicas del Sector del Juego, solo identificamos dos partidas de ingreso de las antes señaladas que tienen una asignación finalista (pasan a financiar un gasto concreto) por estar así recogido en una norma legal, no están exentas de polémicas técnicas:
- – El Impuesto sobre Actividades de Juego (excepto SELAE) , de forma “provisional” asigna un reparto o remesa a las CCAA donde residen los jugadores, que a su vez engrosan sus Presupuestos Generales (Art. 48.11 de la LJ) de difícil comprensión y técnica tributaria en las que ahora no entramos. (99,10 M€ en 2019).
- El Impuesto sobre Actividades de Juego recaudado a SELAE a través de su licencia de “apuestas deportivas mutuas”, que se destinan a diversos organismos delimitados legalmente (DA3ª Ley del Juego): a las Diputaciones provinciales, a la Liga de Futbol Profesional, a la Federación de Futbol, o al Consejo Superior de Deportes, con porcentajes que varían cada año (45,33 M€ en 2019). Y sobre cuya polémica atribución tampoco vamos a entrar.
O sea, que todos los ingresos derivados del Impuesto sobre Actividades de Juego están “previamente repartidos” en su totalidad. Pero todos los demás recursos tienen por destino la cuenta general de gastos. Puestos a “afectar ingresos”, podía haberse optado por distribuir una parte de las sanciones impuestas por la DGOJ a los infractores, que es la decisión adoptada por algunos legisladores autonómicos en esta carrera por repartir el peculio público.
Así pues, esta partida presupuestaria de ingresos que se pretende asignar a la Dirección General con la modificación que comentamos sería la tercera en esta corta lista que se sale del principio general y sobre la que, en consecuencia, tenemos que poner la lupa.
La verdadera naturaleza de la “tasas administrativas” de la DGOJ del apartado 49. 5 f) de la Ley
Añadiendo unas pinceladas técnicas sobre esta peculiar “tasa” que ahora se pretende repartir, las “tasas administrativas”, en el Ordenamiento Tributario Español aparecen claramente delimitadas como tributos en la LGT, Art. 2.2, con las siguientes características:
“a) Tasas son los tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de derecho público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al obligado tributario, cuando los servicios o actividades no sean de solicitud o recepción voluntaria para los obligados tributarios o no se presten o realicen por el sector privado.”
Es tradicional contraponer esta definición a la de los impuestos que se recoge en el apartado c) del mismo Art. 2.2.
c) Impuestos son los tributos exigidos sin contraprestación cuyo hecho imponible está constituido por negocios, actos o hechos que ponen de manifiesto la capacidad económica del contribuyente.
La diferente naturaleza es clara, y también en la Ley de Tasas y Precios Públicos, y en la detallada Jurisprudencia y doctrina el concepto está claramente delimitado, sin haber lugar a confusiones engañosas. Recordemos el caso de la misma “Tasa de Juego”, todo el mundo sabe, y los Tribunales han reiterado, que es claramente un “Impuesto”, y no una “Tasa”.
En la Ley 13/2011, del Juego, cuando se detalló en el Art. 49 el concepto y las diversas clases de tasas que son exigibles por los servicios prestados por la Comisión Nacional del Juego (luego por la DGOJ), hay varias que corresponden a dicha categoría: las de los apartados a) al e) correlativas a las tareas de otorgamiento de licencias generales y singulares, homologación de plataformas y sistemas técnicos de juego, inscripción en Registros, inspecciones.
Pero la descripción de la del apartado f), es completamente distinta. La “tasa” comentada no se devenga porque la Dirección General del Juego haga algo en particular, sino simple y llanamente porque las empresas operadoras tiene más o menos “ventas”.:. un verdadero “impuesto”.
Algo muy parecido, si no idéntico, ocurrió con la “tasa” prevista en el Art. 71 de la Ley de Telecomunicaciones de 1998, que hubo que devolver a quien la reclamó al ser considerada nula por los Tribunales y, como aquella, se devenga respecto a un porcentaje de los ingresos brutos de los operadores obtenidos por la prestación de servicios a sus clientes, con independencia de los servicios prestados por la Administración a las empresas licenciadas a las que se les cobra.
A mi criterio, una Tasa y unos ingresos que se sostienen de un hilo, si es que algún operador se decidiera a impugnarla. Ya hemos dicho que en 2019 esta Tasa ascendió a 18,98 M€, de los cuales SELAE ingresó 6,9 M€ según su Memoria, aunque veo un contradiós que SELAE impugne esta Tasa contra el Estado.
¿Y si la Tasa se anula después?
Nadie hasta ahora se ha decidido a impugnar dicha “Tasa”. Las empresas deben atender por mandato legal su pago, aunque técnicamente tiene todas las papeletas para resultar inaplicable.
¿Y si algún contribuyente se decide a impugnarla y el Tribunal la anula? Esta hipótesis no debiera preocupar a los promotores de la modificación legal. Si algún Tribunal declara en un futuro que esta tasa es un impuesto encubierto (y, en consecuencia, la anula y en hipótesis se devuelve a los contribuyentes), ….. las asignaciones que recibirá la DGOJ en 2021 y sucesivos ejercicios, de acuerdo al nuevo precepto presupuestario, con toda seguridad ¡ya se habrán gastado!.
En Madrid, a 10 de Noviembre de 2020.
Carlos Lalanda Fernández.
Loyra Abogados.
www.loyra.com
