El Señor me lo dio… y el Señor me lo quitó, bendito sea el Señor (Job, 1,1)
Se publica en el D.O.C.M. de 29 de mayo el Acuerdo del Consejo de Gobierno de Castilla La Mancha de 21 de Mayo, por el que se deja modifica la “planificación” en materia de establecimientos de juego para 2019, aprobada en el Acuerdo de 19 de Diciembre de 2017, manteniendo la de las máquinas de tipo B.
Este Acuerdo preveía para los años 2018 y 20190 un cupo de 100 autorizaciones de máquinas de juego cada año, que se ha sustanciado normalmente. Y en cuanto a los establecimientos de juego, se difería a un concurso en cada año de los citados, para otorgar 10 licencias en cada año; en 2018, este concurso se convocó y concluyó sin grandes controversias, y el de 2019, todavía no convocado, se suprime.
Antecedentes en Castilla La Mancha
En un Comentario que hacíamos al citado Acuerdo de 2017 decíamos que la “planificación” de licencias de juego en Castilla La Mancha era una facultad reglamentaria conferida al Consejo de Gobierno de Castilla La Mancha por la Ley del Juego de esta Comunidad Autónoma.
La planificación de todo o parte de un sector empresarial es una institución que limita el ejercicio de la libertad empresarial, legítima en la cadena jurídica estructural de aplicación, pues si bien la libertad de empresa está recogida en el Art. 38.1 de la CE, y la libertad de prestación de servicios y la de establecimiento en el Ordenamiento de la UE, pueden limitarse correlativamente mediante planificación con base en el Art. 131 de la CE, y la Jurisprudencia del UE.
En materia de juego, la facultad planificadora en materia de establecimientos de juego se suele recoger (por razones formales) en las Leyes Sectoriales del Juego, y es entendida como una limitación incluida dentro de las facultades interventoras de la empresa, una restricción al otorgamiento de autorizaciones que normalmente son regladas; y se establece otorgando las facultades de su ejercicio a los órganos ejecutivos de la Comunidad Autónoma respectiva.
En Castilla la Mancha la autorización de establecimientos de juego está regulada y reglada en el Titulo IV del Decreto 85/2013, de 23 de Octubre, y el procedimiento de solicitud y otorgamiento se remite al Art. 69 y ss. al Título VI de la LPAC, hoy Título IV de la LPACAP, es decir, su solicitud es libre si nada lo coarta o limita.
En materia de planificación, el Artículo 7 a) de la Ley 2/2013 del Juego y las Apuestas de Castilla La Mancha otorga al Consejo de Gobierno la facultad para planificar las actividades de juego, entendida como facultad de limitarlas.
“a) Planificar los juegos y las apuestas fijando criterios objetivos respecto del número, duración e incidencia social por cada modalidad de juego.”
Acuerdo, pero no Decreto
Siempre se ha dudado si esta “limitación” ha de insertarse en el Ordenamiento mediante una norma reglamentaria o no. Esto es, si debe tramitarse como Disposición General o no es necesario que lo sea, lo que en Castilla La Mancha se traduce en que se adopte mediante “Decreto” o mediante “Acuerdo” del Consejo de Gobierno, que es lo que atribuye su Ley de Gobierno en uno u otro caso. La diferencia es importante, porque en el primer caso las garantías procedimentales son mucho más amplias, y requieren de una sucesión de trámites y requerimientos formales, que son innecesarias en los actos de carácter particular, aunque tengan destinatario plural.
La Disposición Adicional Segunda de la Ley del Juego establece que las competencias reseñadas en los Artículos 7 y 8 (Consejo de Gobierno o Consejeros), deben ser desarrolladas “reglamentariamente”. Esta es una cuestión que hasta ahora no ha sido objeto de interpretación judicial, ya que en la mayoría de los casos en los que se ha producido esta limitación planificadora en materia de juegos de azar ha obrado mediante normas reglamentarias (excepto, casualmente, en Castilla la Mancha, y en la Comunidad de Madrid en materia de casinos, aunque últimamente así se califica en un Acuerdo del Consello de Galicia respecto a salones de máquinas de juego y locales de apuestas).
Esta facultad es, pues, una facultad “reglamentaria”, y como tal debe ser elaborado el Plan: normalmente mediante Decreto que permitan garantizar toda clase de derechos, y, sobre todo, para contrastar las razones y motivos de una limitación que, reiteramos, se hace sobre un derecho subjetivo consistente en el desarrollo de una actividad empresarial lícita, inicialmente libre, y ampliamente regulada.
La “planificación” no puede ser entendida como un capricho más o menos elaborado en la “voluntad” del Gobierno de turno, o adoptada con urgencia por otras razones. Otra cosa distinta, que no es planificación, sino intervención urgente, es la suspensión o la prohibición del otorgamiento de nuevas licencias, que esto también lo hay. Y que requiere normalmente de una formalidad legal, no solo una Resolución o Acuerdo administrativo. Es lo que ha ocurrido, aludiendo a circunstancias de urgencia hace muy poco tiempo, p. ej., en Extremadura, a través de un Decreto Ley de la Junta.
Así las cosas, ya decíamos que el Plan aprobado en Castilla La Mancha para 2018 y 2019, lo mismo que en otros casos en los que se han adoptado, mediante Acuerdo o Resolución, la limitación del otorgamiento de autorizaciones en materia de juego, en cualquier otra CCAA, no puede sostenerse formalmente.
Modificación mediante otro Acuerdo
Y ahora se “modifica” en su contenido correspondiente a 2019 mediante otro Acuerdo. Pero solo en lo relativo a los establecimientos de juego, “suprimiendo el cupo”, o sea, impidiendo cualquier nueva autorización, y de nuevo sin ninguna expresa motivación.
Es cierto que en su Art. 2, el Acuerdo de 2017 preveía una posible modificación:
“Durante el plazo señalado, la planificación podrá ser objeto de revisión, si se producen cambios sustanciales en las circunstancias socioeconómicas que se han tenido en cuenta para su adopción. En tal caso deberá elaborarse un estudio donde se recojan las nuevas circunstancias, que será dictaminado por la Comisión de Juego y Apuestas de Castilla-La Mancha.”
Hay voces que aclaran que esto ya había sido tratado en la Comisión del Juego del 30 de Abril pasado, pero no aparece explicitado nada en la Resolución publicada en el boletín de hoy mismo.
Todavía no se había desencadenado el procedimiento de adjudicación mediante concurso en 2019. Esto supone que, en la práctica, no hay “perjudicados directos”, y en consecuencia tampoco solicitantes que hubiera sido necesario indemnizar (por aplicación del principio de responsabilidad patrimonial de la Administración).
En definitiva, en 2017 se acordó imponer una “planificación”, que no era otra cosa que una restricción de derechos, dando la posibilidad de otorgar solo 10 nuevas autorizaciones, posibilidad que ahora se elimina.
Por razones “de fé”, como en la parábola del Santo Job. Lo que el Gobierno manchego díó en 2017, en 2019 lo quitó.
Carlos Lalanda Fernández.
Madrid, 29 de mayo de 2019
