20 años sin jugar

En la Comunidad Valenciana las autoridades de cualquier color político han pasado por ser las más adelantadas del mundo en algunos sectores e iniciativas. No puede criticarse, sino alabarse esta actitud y orgullo que data ya desde épocas y épicas medievales (un sonoro ejemplo: el Santo Grial no hace falta buscarlo más, está físicamente en la Catedral de Valencia y puede verlo cualquiera), hasta la misma fecha de ayer mismo (visto bueno a la factoría en Sagunto de baterías eléctricas).

 

Pero me refiero ahora al supuesto avance en las políticas de protección de los jugadores en los juegos de azar, que este
sí es altamente criticable, ya desde la Ley Autonómica 1/2020, del Juego, que sus señorías parlamentarias autonómicas, en plena pandemia de coronavirus, tramitaron y transmutaron hasta en el nombre, con la excusa de estar en la vanguardia de la protección, a costa de la restricción de la oferta de los empresarios valencianos, hasta entonces más o menos bien adaptados a la hiperregulación de obligaciones, deberes y garantías, y a la excesiva tributación de sus actividades.

Y más concretamente voy a analizar ahora el ámbito de las inscripciones, y vigencia de la inscripción de los “autoprohibidos, en el denominado Registro de Personas Excluidas de Acceso al Juego que en un Proyecto de Decreto que se ha dado a conocer, quiere fijar entre 3 y 20 años. Una medida vanguardista y única en el mundo.

El Proyecto de Decreto del Consell sobre el Registro de Personas Excluidas de Acceso al juego (y otras medidas).

Con ser numerosas las novedades y restricciones que se apuntan en la citada Ley, pendientes de desarrollo reglamentario, hay una sobre la que me quiero detener, la de la vigencia temporal de las inscripciones en dicho Registro que trae el Proyecto de Decreto que ha salido a información Pública, relativa al régimen de los “prohibidos”, o mejor “autoprohibidos”.

La Ley Valenciana menciona este Registro en su Art. 21 , y delega a un reglamento su contenido, organización y funcionamiento, haciendo una referencia limitativa escueta a que este Registro, debe contener  (solamente) “los datos que sean estrictamente necesarios para las finalidades de la Ley”. Este artículo también expresa que pueden establecerse mecanismos de coordinación con otros registros equivalentes en el Estado, incluso mediante la interconexión de Registros.

Pura inercia, pues desde que se puso en marcha el primer “Registro de prohibidos” en el Estado, allá por 1979 con los primeros Reglamentos de bingos y casinos, nadie ha dado un paso, teórico, para encuadrar este instituto jurídico, que solo tiene razón lógica de ser con la otra cara de la moneda: trasladar sus datos de forma efectiva a disposición de los establecimientos donde se tiene que “prohibir” la entrada a los inscritos; esto también está en el Art. 22 de la Ley Valenciana, que alude a la regulación de los controles de admisión en los establecimientos, sus características técnicas, elementos y demás materialidades que han de implantarse para recibir la información de dicho Registro.

Así que ahora, el Proyecto que se somete a información pública incluye sobre este particular dos grupos de normas que se refieren, por un lado, a la organización, y contenido y procedimientos inherentes al Registro; y por otro a las obligaciones y elementos técnicos que los titulares de los establecimientos no me voy a referir a ellos. Una cosa sin la otro no puede funcionar, pero solo voy a referirme a la primera, a los que regulan el Registro, artículos 3 a 9.

Pero antes me parece oportuno ahondar en varias esenciales cuestiones: ¿qué es una autoprohibición? ¿quién puede regularla? “¿qué clase de “registros administrativos” pueden atender a la necesidad por la que se crean?

¿Qué es una “autoprohibición”?

La palabreja y término “autoprohibición” no está en el Diccionario RAE. Es una figura retórica dentro de la categoría de los “oxímoron” (palabras que incluyen dos conceptos de significado opuesto), porque en Ética y Derecho hay un concepto de prohibición, que más o menos consiste en poner límites a las actividades humanas, por parte de las autoridades, morales o políticas, a las se atribuye el poder de imponerlas, con el fin de evitar la anarquía. Y para eso hacen falta dos partes, la que impone la prohibición, y su destinatario.

Autoimponerse una prohibición de hacer algo que se puede hacer es por ello un juego de palabras que se entiende mejor si lo calificáramos como una “renuncia” a una libertad personal. Esto vale para múltiples escenarios (“celibato”, que es no casarse por motivos religiosos; “voto de castidad”, que es algo parecido pero distinto; “vegetarianismo”, que es no consumir alimentos procedentes del reino animal; incluso “suicidio”, renunciar a la vida, etc).

La Exposición de Motivos del Proyecto presentado por la Comunidad Valenciana dice que la regulación del Registro de Prohibidos (con una denominación más larga, acuñada en la Comunidad Valenciana en una Orden de 2017), “responde a los esfuerzos del legislador para ayudar a aquellas personas que de manera voluntaria acuden a la administración para hacer ejercicio de su derecho a prohibirse, a si misma, el acceso a establecimientos de juego”.

La cita es para los “autoprohibidos”, que en general se entiende que son sujetos que renuncian a realizar juegos de azar para evitar un ejercicio incontrolable volitivamente de esta actividad que es, de suyo, en España y en otros muchos países donde no está prohibida, un verdadera libertad civil que se incluye en el estatuto de libertades del ciudadano, sin necesidad de que aparezca, por ejemplo, en la Constitución, sino que es una más de las que se incluyen dentro de la de ”suscribir contratos”, que es plena desde la mayoría de edad.

En definitiva, en dicho artículo, el legislador valenciano se desentendía y traspasaba a un reglamento la responsabilidad que supone limitar de esta manera la libertad de jugar a los valencianos, que, como veremos también a continuación, tampoco le corresponde.

Características, procedimientos y contenidos de la inscripción según el Proyecto.

Lo importante cuando el objetivo es “ayudar” a quien por definición tiene alguna razón para autoprohibirse sería que la burocracia se limitara al máximo, así que toda simplificación de los procedimientos puede ser bienvenida. Es elogiable, p. ejemplo, los esfuerzos de la DGOJ por implantar una fórmula telemática vía móvil mediante una APP, en los tiempos que vivimos[1]…. pero que solo sirve para navegadores Android (móviles Samsung), no para Safari (móviles Apple). No me detengo en este punto, ni en las normas del Proyecto que regulan la burocracia de la inscripción o su cancelación.

Sí tengo que detenerme, sin embargo, en el Art.7 del Proyecto, que se refiere a la “vigencia temporal de la inscripción”. Mínimo 3 años y máximo 20 años, aunque el solicitante solicite menos, o solicite más. Aunque a los dos días o a los 2 meses, el solicitante ya inscrito se “arrepienta” de su renuncia a jugar, no podrá cancelar la inscripción.

Esta regulación de la “vigencia temporal de la inscripción” puede considerarse, como una decisión “vanguardista” y única en el mundo, porque allá donde estos Registros existen[2], al menos en la UE, el plazo de la “revocabilidad” suele ser muy inferior (varios días, varios meses, hasta 12 meses en algunos). Además, la figura que se emplea es la de la “autoexclusión”, que pivota alrededor de las empresas de juego, que reciben las peticiones de sus clientes. En España, muchas Comunidades Autónoma y en la Valenciana, la vigencia mínima ha sido de 6 meses. En comparación con el caso excepcional de Francia, 3 años, renovable de 3 en 3, sin embargo, la Comunidad Valenciana gana en el plazo máximo, aunque es verdad que el Proyecto prevé que, después de 3 años, el que solicitó y se inscribió por 20 años puede cancelarlo, si paga una tasa. (Art. 9 e) del Proyecto).

Podría afirmarse también que, como la delegación legislativa es inconcreta y general, el Consell de la Generalidad puede hacer lo que quiera a este respecto, y nadie se puede oponer a ello.

Pero hay algo más y mucho más importante. Hay que hacerse la pregunta de si el Gobierno Valenciano, o más aún,  la Comunidad Autónoma Valenciana, tiene el poder de hacerlo.

Las denominadas “autoprohibiciones” no pueden ser disponibles por el Legislador de una Comunidad Autónoma, y menos aún por el Consell de la Generalidad, que es solo el poder “ejecutivo” de la Comunidad Valenciana.

Si se acepta la tesis anterior de que las “autoprohibiciones” a las que nos referimos son en realidad “renuncias” a la libertad de jugar, y que esta forma parte del estatuto personal, cualquier regulación o limitación debe corresponder imponerla a quien detenta el poder sobre dicho el estatuto personal, que en España no es sino el Estado central . A diferencia de los “Estados Federales”, donde la soberanía “personal” está en los distintos entes estatales inferiores que lo componen, en España la “descentralización” no llega al poder sobre las Legislaciones Civil o Penal, entre otros, que son de naturaleza “soberana” estatal. Por ejemplo, en USA, son los Estados los que determina la mayoría de edad, el contenido del Código Penal, las Leyes Civiles aplicables a “sus ciudadanos”. En la Comunidad Valenciana no hay “ciudadanos valencianos” (en el sentido jurídico del término), sino ciudadanos españoles con vecindad administrativa en la Comunidad Valenciana (Art. 3.1 del Estatuto de Autonomía).

El Poder Legislativo de las Comunidades Autónomas no puede limitar la edad mínima para jugar (que es la mayoría de edad, pues es la que permite “contratar” plenamente), y si , en hipótesis podría incluso prohibir la “oferta de los juegos de azar en establecimientos de su territorio” ( bueno, habría que analizar esta prohibición bajo el punto de vista de otras libertades, como la de empresa, etc.), no podría desde luego prohibir que los valencianos se desplazaran a otras Comunidades autónomas a jugar, o a jugar online en su teléfono móvil.

Así que regular el ámbito y contenido de una “autoprohibición”, opino que la Comunidad Valenciana, como las demás, no puede. Desde el Estatuto, y el RD de traspaso de competencias y funciones ( RD 1038/1985), este Registro o materia no se cita, y el Estado se reserva todas aquellas competencias “no inherentes” a las competencias que se ceden.

Y si finalmente la Ley Valenciana delega en el Reglamento del Consell la facultad de regular un “Registro de Prohibidos” sin ninguna limitación, esta “ilimitación” solo puede operar en cuanto a su “organización” material, pero no en cuanto al contenido de la “autoprohibición”, sobre el que la Ley no dice nada.

Inercias estatales y autonómicas

El problema apuntado es incluso mayor si observamos el desarrollo normativo que ha seguido esta figura del “Registro de prohibidos” una vez que se pusieron en marcha en España los distintos “Registros Autonómicos” (con distintas denominaciones), en supuesta aplicación de las competencias autonómicas sobre los juegos de azar que se iban recogiendo en los distintos Estatutos de Autonomía, y en la regulación (siempre “mínima” o inexistente a nivel autonómico), de estos instrumentos.

Cada cual lo hacía y lo hace “a su manera”.

La inercia en la Comunidad Valenciana pasó por gestionar un “fichero informatizado” a disposición de los funcionarios que se denominaba “LUDÓPATAS” según alguna antigua norma reguladora de bases de datos. El rastro sigue en la Orden de 21 de Junio de 2002, que pasa a denominar a este fichero “Acceso a casinos, salas de bingo y salones de juego (Registro de limitaciones)”; y por último en la Orden 13/2017, de 10 de Noviembre, que es la que adopta la denominación actual. Por fin , la Ley de 2020 legaliza el Registro con esta denominación.

En la mayoría de las CCAA, la inscripción de la “autoprohibición” se puede solicitar por “tipos de juego”  (para entrar en casinos, bingos, salones de juego, o locales de apuestas), y es válida para todos los establecimientos de la CA; pero hay algún caso distinto, la autoprohibición puede solicitarse incluso solo para un establecimiento concreto. A falta de indicación legal, la imaginación reglamentaria puede ser prolífica.

Muchos se preguntar cómo es posible desgajar la acción de autoprohibirse si como hemos dicho, se engarza en reforzar o ayudar la evitación de excesos no controlados volitivamente. Si alguien renuncia a jugar, y quiere que conste en un Registro, y luego en los servicios de admisión de los establecimientos, para evitar su entrada en ellos, esto debe comprender todo tipo de juegos de azar, e incluso las loterías, quinielas, etc., que como se ha visto en recientes estudios, forman parte importante del aspecto problemático del juego. Y para toda clase de establecimientos.

Más aún, si se “trocea” por Comunidades Autónomas este régimen de autoprohibición, ¿cómo puede sustentarse que el autoprohibido pueda jugar a los mismos juegos que tiene la suya en otro establecimiento situado en otra Comunidad autónoma, incluso más cercano a su domicilio?

Por último, y como lo cierto es que el Registro de Prohibidos “estatal desvirtuado” se revitalizó cuando en 2011 el Estado desarrolló las normas sobre el juego online de ámbito estatal, las contradicciones anteriores (derivadas de la existencia multiplicidad de registros) afloraron aún más, cuando hay categorías de “autoprohibidos estatales” y “autoprohibidos autonómicos”. Ni la Ley de Regulación del Juego, ni las Leyes o los Reglamentos autonómicos, ni los propios funcionarios encargados de su respectiva gestión han sido capaces de resolver esta dispersión y dilema, más allá de la referencia a los “Convenios de interconexión” entre Registros, de los cuales algunos ya hay,  e incluso ahora precisamente la reciente Ley 23/2022 vuelva a incluirlos en la panoplia legal de mejoras de la Ley del Juego Estatal.

La misma Comunidad Valenciana los prevé en el Art. 21, pero no se observa ningún precepto en el Proyecto sobre este asunto, que más que regulación, requiere de voluntad colaborativa y de técnica suficiente para resolverlo. Además, y en los preceptos del Proyecto que se refieren a los sistemas técnicos de control de acceso en los establecimientos se menciona “otros Registros “oficiales equivalentes”,  pero nada más.

Competencias estatales y competencias autonómicas

Más allá de las “inercias” antes señaladas, alguien tendrá que solventar de alguna forma cual es el papel del Estado, como ente soberano, sobre esta libertad (y sus limitaciones) de los ciudadanos a la que me he referido antes y me he atrevido a calificar como “renuncia”.

Es loable que desde las Comunidades Autónomas y desde el Estado también se haga hincapié en la posibilidad de “coordinación”, mediante la “interconexión de Registros”. Pero como en el fondo se trata de regular un aspecto enmarcado en las libertades civiles…… ¿no sería más valiente y útil invocar en materia de las “autoprohibiciones” a jugar,  la competencia del Estado sobre la legislación civil, contenida en el Art. 149.1 8º de la CE?

Las interconexiones cada vez son más factibles y posibles técnicamente  (lo mismo que la otra cara de la moneda, y también de difícil solución hasta hace poco tiempo, que es hacer llegar eficazmente los datos registrales a los establecimientos, para que la idea se aplique en la práctica).

Pero sería más eficaz todavía la eliminación de los Registros autonómicos, al tiempo de un correlativo refuerzo del Registro Estatal.

Y en esta última hipótesis, ya no sería necesario invocar la inconstitucionalidad de Art. 7 del Proyecto Valenciano que estamos comentando. Además, serían suprimibles los restantes, del 3 al 9.

Carlos Lalanda Fernández.

Madrid 15 de Noviembre de 2022.

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[1] https://play.google.com/store/apps/details?id=com.appjuego&pli=1

[2] Nos fijamos en la regulación de los Países de la UE, que es quizás la más avanzada en este terreno. Véase el Estudio de Margaret Carran sobre estas y otras regulaciones en los Países de la UE : https://www.egba.eu/uploads/2018/12/181206-Consumer-Protection-in-EU-Online-Gambling-EBGA-Report-December-2018.pdf